基层法院案多人少的困境与出路——基于对江苏海门法院的实证分析
　　　
尹振国

　
　　2008年，最高人民法院受理案件10553件，首次突破万件大关；全国各级法院受理的案件10744275件。但同期全国法院法官的数量并没有明显增加。就江苏省法院系统而言，2004-2008年，全省法院系统各类案件的受理数呈逐年递增趋势，2008年案件更是呈“井喷”之势，达到882352件，增幅为历年之首，比2004年增长62.64%。其中，省法院受理案件8135件（不含减刑假释案件），同比增长178.6%，中级法院受理案件66826，同比增长19.37%，基层法院受理案件807391件，同比增长25.74%。全省基层法院承担了91.5%的审判任务，始终于司法的第一线。2008年，江苏各级法院审判人员人均结案达117.49件，同比增加29.34件，是2004年的1.81倍。由于基层法院的受理了绝大多数的案件，基层法官人均结案数要大大超过全省平均数，基层法官普遍处于超负荷工作状态。基层法官是履行法院职能的基本队伍，是法治建设的主要基石，这个基石不能有半点松垮或断层。笔者希望通过对自己所在基层法院出现的“案多人少”这一现象进行归纳分析，并探求解决这一难题的对策，以引起各级党委、人大和社会各界人士对基层法院的高度重视，实实在在地帮助基层法院解决面临的紧迫问题。

一、案多人少的基本概况
（一）案件数量呈爆炸性增长趋势
　　2006年以来，我院收案总数直线上升，3年来案件平均增长率为13%，据统计，其中，尤以民一庭、民二庭与执行局案件增长迅猛。民庭（民一庭、民二庭）2008年收案数与2007年收案数相比增长24.38%，执行局2008年收案数与2007年收案数相比增长14.53%。人均结案数也呈现逐年递增趋势，2008年全院人均结案数是168.94件，同比增加44.66件。同时，由于中国社会的转型，各种新型、复杂、疑难案件增多，再加上人民群众对司法解决纠纷的期待越来越高，对法官的要求越来越高，法官面临的压力也越来越大。

（二）法官队伍出现断层并且日益老化
　　近年来，法院在队伍建设方面做了大量卓有成效的工作，当时由于种种原因，目前基层法院的队伍建设得整体状况不容乐观，基层法院队伍逐渐出现了“法官断层、年龄老化、人员缺编、人员流失、素质降低”的趋势，这进一步加剧了“案多人少”的矛盾，影响和制约了基层法院的发展。

（1）从法官队伍来看，呈逐年递减趋势。随着经济社会的发展和国家法治的逐步推进，基层法院所承担的工作量越来越大，地位和作用越来越重要。但是，基层法院人员紧缺、人才断层的问题越来越突出，基层法院法官人数总体上呈逐年递减趋势。2006年-2008年，我院有5名法官调离法院，年老法官退休18人，此三年无法官补充，我院具有法官资格的人数呈逐年净减趋势，人才断层问题日益突出，审判力量明显不足。

（2）从年龄结构来看，呈逐年老化趋势。近年来，基层法院普遍出现人才流失、人才难进、法官人才短缺等现象，法官年龄老化，存在老、中、青比例失调的现象，法官队伍在年龄结构上出现了明显的“断层”现象。以我院为例，在具有审判资格的人群中，法官年龄逐年增大，至 2008年底，35岁以下的法官人数骤减，仅2人，而30岁以下的法官没有一人的状况更是令人触目惊心，支撑基层法院运转的中坚力量，是一群45-55岁的法官，法官老龄化的趋势令人担忧。

（3）从法官学历来看，经过专业法科训练的人数偏少。中国现有各级法院3548个，法官20多万人，法官与人口的比例已经高出日本、英国和美国。然而，法官素质总体上仍不够理想，仅就学历（仅统计全日制教育）而言，大学本科(含非法学本科)学历不到12万，具有博士、硕士学位的不到1万，大专以下学历的仍有四成。（引自徐昕《我们需要什么样的法官》，2009年5月18日徐昕博客）就我院法官队伍的学历来看，大学本科学历的仅有7人，占法官总数的9%；大学法学本科学历的有5人，占法官总数的6.4%；高中、中专学历的有65人，占法官总数的84.4%。就近五年来招聘的后备法官而言，毕业于“五院四系”的仅有5人，占招录总数的20.8%。高素质的法官队伍是实现公平正义的基础，也是建设公正、高效、权威的社会主义司法制度的重要内容。因此，必须转变法官队伍规模扩张的观念，大力加强法官队伍建设，提高法官素质，打造精英化的法官队伍。

　　案多人少的矛盾引发了一系列严重问题，主要表现在：法官的精力牵扯过多，知识难以更新；片面追求高结案率、高调解率，案件的质量无法保证；大量的案件涌向法院，法院付出的司法成本日益沉重；长时间负荷工作，法官的身心健康受到损害。

　　除了生理的压力以外，精神方面的压力也使得法官成为一个高风险的职业。当前社会处于转型期，各种矛盾向法院集中，疑难复杂、新型案件和群体性案件不断增多，法官办案既要注重法律效果，又要追求社会效果，还要面临二审改判错案追究，加上法院受外界不正当干扰，法官办案难度压力大。
由此可见，当前基层法院面临着案件暴增和法官队伍断层的双重压力，这一问题若得不到高度重视并加以有效解决，将对基层法院的审判工作造成严重不良影响，进而影响社会稳定和法治国家建设的进程。
　　
二、案多人少的原因分析
　　“冰冻三尺，非一日之寒”，造成法院案多人少的原因是多方面的，我们可以把这些原因归结为法院外部的原因和内部的原因两个大的方面。

（一） 外部原因
1、社会结构发生了深刻的变化，虽然我国改革开放三十年，经济社会飞速发展，人民生活水平得到普遍提高，但是各地的政治、经济发展仍不平衡，城乡二元结构体制仍为得到根本改变，贫富差距进一步拉大，社会各阶层差距拉大。

　　中国传统社会心理“不患寡而患不均”，由“不均”而导致心理失衡，由心理失衡而导致行为失控。个别地方因“仇官仇富心理”而发生的群体性事件，已经给我们提出了深刻的启示和警示。

2、工业化、城市化和现代化进程的推进，带来利益格局的深刻调整，引发了社会纠纷的剧增。随着原有的利益格局的不断变化，个人之间、群体之间、单位之间、行业之间、家庭之间、社区之间、城乡之间、地区之间以及它们彼此之间的利益差距与矛盾日益突出，从而引发了各种各样的矛盾纠纷，且纠纷的性质越来越复杂。同时，多元化利益带来的冲突加上因制度未有效确立而产生的混乱与无序，产生了许多新的具有时代特点的纠纷，如土地承包权纠纷、国有土地使用权纠纷、知识产权纠纷。

3、市场经济体制还不成熟，新旧体制产生巨大摩擦，社会控制系统不够完善并明显脱节，原有的管理体系力不从心。社会主义市场经济向纵深发展的过程中，多种经济所有制并存，多元的利益主体开始产生，追求利益的欲望被激发出来。由于法制不健全，市场秩序失范，社会诚信缺失，市场经济固有的各种弊病开始产生，受利益驱动，引发的各种纠纷层出不穷，社会不稳定、不和谐的因素在增长。

4、基层政权对社会的控制力减弱，传统的非诉纠纷解决机制功能减弱，诉讼外解决纠纷的体系还不够完善。

　　由于经济社会的发展，城市化进程的加快，大量的农村剩余人口往返于城乡，形成规模巨大的流动人口。随着社会的进步，“熟人社会”遭遇结构，价值观日益多元，基层政权的权威和控制力日益减弱，传统的非诉纠纷解决机制（如家族调解、人民调解组织）功能弱化，大量的纠纷必将进入法院；另一方面，农民正以前所未有的规模向城市流动。与此同时这些农民又未被城市真正接纳，造成他们的权益得不到有效保障，权益一旦受损害，往往诉诸暴力或其他类型的自力救济，引发违法犯罪。

　　我国现行的纠纷解决方式除以法院判决和法院调解为主的诉讼解决方式外，诉讼外纠纷解决方式包括仲裁、劳动争议处理制度、消费者纠纷解决机制、行政机关的纠纷处理机制、交通事故处理机制、医疗纠纷处理机制以及民间组织调解，还包括极富中国特色的信访制度。它们共同组成当代中国的纠纷解决体系。但由于存在各自为政、适用法律依据不一、机构组成人员素质不高、规范和程序过于随意以及缺乏当事人信任等问题，总体看，现行的纠纷解决体系解纠效力不高，结构、布局不合理。有些诉讼外纠纷解决方式的价值取向、机构设置、程序运作与现代ADR追求的效益、自治、自律、灵活等价值目标相去甚远；各种诉讼外纠纷解决方式之间发展不平衡，有的规范化、组织化程度较高，在实践中作用突出（如人民调解制度），有的则形同虚设；尤其是适应现代社会和技术发展的专业的诉讼外纠纷解决方式发展缓慢，消费者纠纷和医疗事故纠纷以及知识产权纠纷、保险索赔等解决机制要么运作不畅，要么付之阙如（引自沈恒斌主编，《多元化纠纷解决机制的原理与实务》，厦门大学出版社，2005年9月版）。

５、社会转型时期，各种利益群体形成，利益多元化的结果是价值多元化，各种社会思潮涌现，人民社会信仰丧失，伦理道德对人们行为的约束力减小，一些消极颓废思想也沉渣泛起，如享乐主义、拜金主义、极端个人主义。这些思想不仅产生摩擦和矛盾，而且毒化人民的思想，造成家庭不和睦、社会不稳定。如近年来，随着离婚率不断上升，离婚、抚养案件大量涌向法院。

6、随着改革开放的不断深入和依法治国方略的稳步推进，加之五次全民普法工作的加强，人们利用法律武器维护自己合法权益的意识日益增强。

7、法律原因。（1）国家立法机关加大了立法步伐，对各类社会新型纠纷、涉弱势群体纠纷、集团性纠纷的处理程序作出新的规定，进一步加强诉权保护力度，更倾向于当事人充分利用法院解决纠纷。《道路交通安全法》、《物权法》、《劳动争议调解仲裁法》等主要法律，都过多地把纠纷处理权向法院集中，这同样使得基层法院收案总数逐年上升。（2）新修改的民事诉讼法将基层法院管辖案件的标的大大提高。我院的管辖标的即由原来的100万元调整为800万元。这一调整的结果使得我院受理民商事案件的数量急增。（3）诉讼收费的全面下调大开了基层司法的大门，引发了基层司法资源供需矛盾的再度爆发。为满足人民群众日益增长的司法需求，在建设和谐社会大背景下，我国于2007年4月1日全面下调诉讼费用。劳动争议案件几乎成为“免费的午餐”，占民事案件绝对多数的婚姻家庭案件、交通事故案件、一般人损案件也只是象征性地收费，结果保障人民群众接近司法，诉讼门槛骤然降低的同时，也形成了法院收案急增的态势。

8、受国际金融危机的影响，由于美国“次贷危机“所引发的国际金融风暴和世界经济衰退的继续扩散和蔓延，对我国的经济形势、社会稳定带来了严峻的挑战。受金融风暴的冲击，去年下半年和今年1－3月份，海门法院受理的民间借贷纠纷案件、工程建设合同纠纷案件、劳资纠纷案件数量呈暴增趋势。
湖南省株洲市人民政府


株洲市人民政府文件株政发〔2005〕13号


株洲市人民政府关于印发《株洲市城市规划管理技术规定（试行）》的通知


各县市区人民政府，市政府各局委办、各企事业单位：
《株洲市城市规划管理技术规定（试行）》已经2005年3月14日市长办公会议讨论通过，现予印发，请遵照执行。



株洲市人民政府
二○○五年七月十五日

株洲市城市规划管理技术规定（试行）


第一章总则1
第二章建设用地1
第三章地块控制2
第四章建筑间距6
第五章建筑物退让12
第六章绿地控制14
第七章特殊用地15
第八章市政及管线16
第九章建筑工程设计管理22
第十章附则22
附录名词解释24
附表一：各类用地建设内容适建表
附表二：建筑容积率、建筑密度控制指标表
附图一：城市道路公共管道双侧布置横断面示意图
附图二：城市道路公共管道单侧布置横断面示意图第一章总则
第一条为加强城市规划管理，保证城市规划的实施，根据《中华人民共和国城市规划法》、《湖南省<城市规划法>实施办法》、《株洲市城市总体规划》及有关的法律、法规、规章和规范，制定本规定。
第二条在本市城市规划区内制定和实施城市规划，从事与城市规划有关的建设和管理活动，必须遵守本规定。
第三条编制和审批详细规划（含控制性详细规划和修建性详细规划，下同）应符合本规定。
第二章建设用地
第四条本市建设用地，按其主要用途和功能分区的基本原则，参照《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ137-90）分类如下：
（一）居住用地（R）；
（二）公共设施用地（C）；
（三）工业用地（M）；
（四）仓储用地（W）；
（五）对外交通用地（T）；
（六）道路广场用地（S）；
（七）市政公用设施用地（U）；
（八）绿地（G）；
（九）特殊用地（D）。
第五条各类建设用地的性质按经批准的详细规划执行，其相容性应符合本规定附表一《各类用地建设内容适建表》的规定。
第三章地块控制
第六条除公益性设施和城市基础设施外，建筑用地在旧城改造区未达到1000平方米，新建区未达到2000平方米的，不宜单独建设。
第七条建设用地面积小于2万平方米的建设项目，其建筑容积率和建筑密度按本规定附表二《建筑容积率、建筑密度控制指标表》（以下简称《附表二》）进行控制。
第八条建设用地面积大于或等于2万平方米的，或建设用地位置特别重要的建设项目，必须先编制控制性详细规划或城市设计，其建筑容积率和建筑密度，按批准后的控制性详细规划和城市设计确定。
第九条对未列入《附表二》的科研机构、大中专院校、中小学校、体育场馆以及医疗卫生、文化艺术、托幼等设施的建筑容积率和建筑密度控制指标，应执行有关专业设计规范的规定。
第十条建设用地蓝线图是《建设项目选址意见书》必须的附图，建设用地红线图是《建设用地规划许可证》必须的附图。蓝、红线图一般要求在1500或12000现状地形图上绘制。蓝线图必须根据需要绘出规划用地范围线、代征用地范围线、道路红线、建筑红线、拆迁范围线及绿化、水系、文物、市政设施保护范围线，并用坐标限定，还应标出车辆出入口方位和位置。红线图是确定土地权属依据的直接依据之一，必须绘出用地范围线，并用坐标限定（用地红线段含有圆曲线时采用三点弧的方式标注）。
建设用地范围线、规划用地范围线、拆迁范围线必须闭合，其面积计算精确到0.01平方米。
第十一条建筑容积率指总建筑面积与建设用地面积的比值。
建筑容积率计算公式：
FAR=S1〖〗S2
其中：FAR—建筑容积率；
S1—总建筑面积；
S2—建设用地面积。
第十二条建筑密度指一定地块内所有建筑物的投影总面积占建设用地面积的比值（用百分比表示）。
建筑密度的计算公式：
D=S3〖〗S2×100%
其中：D—建筑密度；
S2—建设用地面积；
S3—建筑投影总面积。
建筑投影总面积的计算：除雨篷、挑檐、构架之外的建筑物各部分的水平投影面积，均计入建筑投影总面积。
第十三条位于城市绿地保护禁建区边缘或城市道路一侧的地块，在其拆迁范围或征地范围内，为公园、绿化隔离带等公共绿地提供了用地的，城市规划行政主管部门可根据其贡献大小和可能，在编制详细规划或核发设计条件时，对建筑容积率、建筑密度、绿地率等指标予以相应调整。
第十四条在建筑基地面积内，沿城市道路、广场设置的，为社会公众提供终日开放，能自由、便捷、直接进入，实际使用面积不小于150平方米，且任一方向净宽度大于6米的广场、绿地、通道、公共停车等室内外公共使用的空间，可视作公共开放空间。建筑物本身功能要求的开放空间，不视为公共开放空间。
为社会公众提供公共开放空间，可以相应增加建筑面积：
（一）核定建筑容积率小于2时，每提供1平方米开放空间，允许增加建筑面积2.0平方米；
（二）核定建筑容积率大于等于2而小于4时，每提供1平方米开放空间，允许增加建筑面积3.0平方米；
（三）核定建筑容积率大于等于4时，每提供1平方米开放空间，允许增加建筑面积4.0平方米。
增加的建筑面积总计不得超过核准总建筑面积（建设用地面积乘以核定建筑容积率）的15%。
第十五条在承担拆迁量较大的旧城改造地区，可按下列公式增加基本建筑容积率：
FAR2=（S4〖〗S2-1）×FAR1×0.7
其中：FAR1—基本容积率；
FAR2—增加的容积率；
S2—建设用地面积；
S4—拆迁范围面积。
基本建筑容积率的增幅最高不得大于1.0。
第十六条各设计阶段建筑面积计算均按国家有关建筑面积计算规则进行。
施工图设计阶段较批准方案的建筑面积增加幅度不得超过3%。
第十七条新建、改建、扩建的建筑一般按下表规定设置停车位，且地面停车位不宜少于总停车位的10%。
序号〖〗类别〖〗单位〖〗机动车位01〖〗一类住宅〖〗车位/户〖〗1.0-1.502〖〗二类住宅〖〗车位/户〖〗0.2-0.503〖〗高层公寓〖〗车位/户〖〗0.3-0.504〖〗市属行政办公〖〗车位/百米2建筑面积〖〗0.5-1.205〖〗非市属行政办公〖〗车位/百米2建筑面积〖〗0.25-0.806〖〗博物馆、科技馆、图书馆、展览馆〖〗车位/百米2建筑面积〖〗0.607〖〗文化活动中心〖〗车位/百米2建筑面积〖〗1.008〖〗会议厅、礼堂〖〗车位/百座〖〗3.0-3.509〖〗剧场、市级电影院〖〗车位/百座〖〗4.010〖〗一般电影院〖〗车位/百座〖〗2.011〖〗大型体育场〖〗车位/百座〖〗3.012〖〗中小型体育场〖〗车位/百座〖〗1.513〖〗大中专院校〖〗车位/百学生〖〗0.514〖〗中学〖〗车位/百学生〖〗0.315〖〗小学〖〗车位/百学生〖〗0.316〖〗市、区级综合医院〖〗车位/百米2建筑面积〖〗0.3-0.517〖〗其他医院、诊疗所〖〗车位/百米2建筑面积〖〗0.218〖〗疗养院〖〗车位/百米2建筑面积〖〗1.019〖〗商场〖〗车位/百米2建筑面积〖〗0.6-1.220〖〗农贸市场〖〗车位/百米2建筑面积〖〗0.621〖〗饭店、酒家〖〗车位/百米2建筑面积〖〗1.522〖〗高中档宾馆〖〗车位/客房〖〗0.4-0.623〖〗普通宾馆（招待所）〖〗车位/客房〖〗0.3-0.524〖〗火车站〖〗车位/高峰日每千旅客〖〗3.025〖〗长途汽车站〖〗车位/高峰日每千旅客〖〗2.026〖〗公交枢纽站〖〗车位/高峰日每千旅客〖〗1.527〖〗旅游区〖〗车位/1公顷游览面积〖〗4.028〖〗城市公园〖〗车位/1公顷游览面积〖〗4.0附：学校、农贸市场、体育场馆、图书馆等特定的公共场所根据需要设定非机动车停车场地。
第四章建筑间距
第十八条建筑间距除必须符合消防、卫生、环保、工程管线、建筑保护和空间环境等方面的要求外，应同时符合本章规定。
第十九条多、低层居住建筑的间距控制（第二十二条规定的情形除外）应符合下列规定：
（一） 居住建筑平行布置，当南向建筑面宽小于45米时，
其间距不得低于下表控制要求：
间距类区间距方位〖〗I类地区〖〗II类地区〖〗III类地区00-150〖〗≥0.85H〖〗≥1.0H〖〗≥1.05H150-300〖〗≥0.8H〖〗≥0.85H〖〗≥0.9H300-450〖〗≥0.7H〖〗≥0.7H〖〗≥0.8H>450〖〗≥0.6H〖〗≥0.65H〖〗≥0.7H注：①表中方位为正南向（00）偏东（西）的方位角；
②H：当方位角≤450时为南向建筑高度
当方位角>450时为相邻较高建筑高度
地坪的高差计入建筑高度；
③最小距离低层为4M；
④一般居住建筑布置方位角不宜>300。
居住建筑平行布置，当南向建筑面宽大于45米时，其间距不得低于下表控制要求：
间距类区间距方位〖〗I类地区〖〗II类地区〖〗III类地区00-150〖〗≥1.07H〖〗≥1.08H〖〗≥1.10H150-300〖〗≥0.9H〖〗≥0.93H〖〗≥0.95H300-450〖〗≥0.7H〖〗≥0.75H〖〗≥0.8H>450〖〗≥0.60H〖〗≥0.65H〖〗≥0.70H注：①表中方位为正南向（00）偏东（西）的方位角；
②H：当方位角≤450时为南向建筑高度
当方位角>450时为相邻较高建筑高度
地坪的高差计入建筑高度；
③最小距离低层为4M；
④一般居住建筑布置方位角不宜>300。
（二）居住建筑垂直布置时，其间距不得低于下表控制要求：
间距类区间距方位〖〗I类地区〖〗II类地区〖〗III类地区00-150〖〗9M〖〗11M〖〗12M150-300〖〗8M〖〗10M〖〗11M300-450〖〗7M〖〗9M〖〗10M>450〖〗6M〖〗8M〖〗9M注：①表中方位为正南向（00）偏东（西）的方位角；
②H：当方位角≤450时为南向建筑高度
当方位角>450时为相邻较高建筑高度
地坪的高差计入建筑高度；
③最小距离低层为4M；
④以相对面为正面的建筑定向。垂直布置的居住建筑山墙宽度必须小于16M，山墙宽度大于16M的，其间距按平行布置的居住建筑控制。
（三）居住建筑既非平行也非垂直布置时，其最近点的间距不得低于下表控制要求：
间距类区间距方位〖〗I类地区〖〗II类地区〖〗III类地区a≤300〖〗按平行布置的居住建筑控制300②H指南侧(或较高)建筑高度
地坪的高差计入建筑高度；
③最小距离低层为4M；
（四）居住建筑的山墙其间距不得低于下表控制要求：


间距类区间距方位〖〗I类地区〖〗II类地区〖〗III类地区低层〖〗≥4M〖〗≥5M〖〗≥6M多层〖〗≥6M〖〗≥6M〖〗≥6M注：①对按上述规定不能满足消防间距或通道以及管线等要求的，按相关规范规定要求控制，并由城市规划行政主管部门核定。
②居住建筑山墙有居室窗户的，其与相邻居住建筑的间距应适当增加。
（五）两栋住宅建筑山墙均无窗户时，可以连接修建，但连接后长度必须符合消防规定。新建住宅不能与已建的带槽口的住宅对接，但可以错接。两栋建筑连接以后的面宽，按整栋计算。
第二十条多层居住建筑底层有商店或其他非居住用房的，其间距计算是否扣除底层高度，由城市规划行政主管部门根据具体情况予以核定。
第二十一条一类居住用地的低层独立式住宅与相邻建筑之间的间距，在I类地区不得小于其南侧建筑高度的1.3倍，在II类地区不得小于其南侧建筑高度的1.4倍，在III类地区不得小于其南侧建筑高度的1.5倍。
第二十二条高层居住建筑与低层居住建筑的间距应保证受遮挡的低层独立式住宅的居室大寒日满日照的有效时间不少于3小时；与其它居住建筑的间距，应保证受遮挡的居住建筑的居室大寒日满窗日照有效时间不少于2小时（有效日照时间带为上午8时至下午4时）。并应符合下列规定：
（一）高层居住建筑的面宽一般不宜大于45米。当面宽小于45米时，其最小间距I类地区为20米，II类地区为22米，III类地区为24米；当面宽大于45米时，其最小间距I类地区为南向建筑面宽的0.445倍，II类地区为南向建筑面宽的0.475倍，III类地区为南向建筑面宽的0.5倍.
（二）高层居住建筑与多层、低层居住建筑平行布置时的间距应符合下列要求：
1、高层居住建筑与其北侧多、低层居住建筑的间距按本条第（一）项（高层居住建筑面宽大于45米）的规定控制；
2、高层居住建筑与其东（西）侧多、低层居住建筑的间距按本条第（一）项（高层居住建筑面宽小于45米）的规定控制；
3、高层居住建筑与其南侧多、低层居住建筑的间距按南侧多、低层居住建筑控制，但最小值为13米。
（三）高层居住建筑与高、多、低层居住建筑垂直布置时，间距不少于13米。
（四）高层居住建筑与高、多、低层居住建筑的山墙间距，按消防间距的规定控制，但山墙有居室窗户的其间距不小13米。
高层居住建筑与高、多、低层居住建筑的间距符合前款规定的，可不受第二十一条规定的限制。
第二十三条非居住建筑与居住建筑的间距，应符合下列规定：
（一）非居住建筑位于居住建筑南侧或东西侧的，其间距按第十九条至第二十二条的规定控制；
（二）非居住建筑（第二十四条所列的非居住建筑除外）位于居住建筑北侧的，其建筑间距按同型布置方式的居住建筑间距要求适当折减，其间距最小值低层不小于6米，多层不小于9米，同时须满足消防和各专业规范要求。
（三）非居住建筑与居住建筑的山墙间距按消防间距的规定控制，但居住建筑山墙有居室窗户的，其山墙间距一般按第十九条、第二十二条的有关规定控制。
第二十四条医院院房楼、休（疗）养院住宿楼以及幼儿园、托儿所生活用房和大、中、小学教学楼与相邻建筑的间距必须满足各专业规范的要求。
第二十五条非居住建筑之间（第二十四条所列的非居住建筑除外）的间距在满足各专业规范要求的同时应符合下列规定：
(一) 高层非居住建筑与高层非居住建筑平行布置时的间距按下表控制：
间距类区间距方位〖〗I类地区〖〗II类地区〖〗III类地区00-450〖〗0.3H〖〗0.35H〖〗0.4H>450〖〗0.25H〖〗0.3H〖〗0.35H注：①表中方位为正南向（00）偏东（西）的方位角；
②H：当方位角≤450时为南向建筑高度
当方位角>450时为相邻较高建筑高度；
地坪的高差计入建筑高度；
③当方位角≤450时，间距最小值在I、II、III类地区分别为18M、20M、24M。
当方位角>450时，间距最小值在I、II、III类地区分别为13M、15M、18M。
④高度超过100M(含100M)的高层建筑间距，根据规划要求及实施情况确定。
（二）高层非居住建筑与多层非居住建筑平行布置时的间距一般不小于13米。
（三）多层非居住建筑与多层非居住建筑平行布置时的间距一般不小于10米。
（四）低层非居住建筑与高、多、低层非居住建筑平行布置时的间距按消防间距的规定控制，一般不小于6米。
（五）非居住建筑之间山墙间距和以其他形式布置的非居住建筑之间的间距必须满足消防间距的规定。
第二十六条在分期建设过程中的新建建筑与非规划保留的低层建筑之间的间距，按第十九条规定执行确有困难的，由城市规划行政主管部门根据具体情况执行。
第五章建筑物退让
第二十七条临街建筑应符合城市总体规划、详细规划的要求，同时应按以道路红线为准按以下标准退让：
临支路后退不小于1.5米；临次干路后退不小于3米；临主干路后退不小于5米。
特殊建筑后退道路红线的距离按以下标准执行：
高层建筑计算高度大于60米时，主楼退让道路红线：临支路后退不小于5米；临次干路后退不小于8米；临主干路后退不小于10米。
新建影剧院、游乐场、体育馆、展览馆、大型商场、星级旅馆等有大量人流、车流集散的建筑，其面临城市道路的主要入口，后退道路规划红线的距离，由城市规划行政主管部门按城市规划要求确定，但一般不应小于8米。
第二十八条临街与主、次干路平行布置的板式建筑（含高层建筑的裙房），其高度（从人行道标高起算）不得大于规划道路中心线与建筑外沿线之间宽度的2倍。超过上述宽度的部分，应从建筑外沿线相应按比例后退。
临街与支路平行布置的板式建筑（含高层建筑的裙房），其高度（从人行道标高起算）在新建区一般不得大于规划道路中心线与建筑外沿线之间宽度的2倍；在旧城改造区不得大于道路中心线与建筑外沿线之间宽度的2.5倍。超过上述宽度的部分，应从建筑外沿线相应按比例后退。
第二十九条位于城市干路交叉口的建筑物转弯处，后退道路规划红线的距离，除按第二十七条、第二十八条的有关规定执行外，还应作适当退让。
第三十条新建、改建、扩建的建（构）筑物其用地边线外是公共绿地、运动场地、学校、托幼、医院时，其外墙与用地边线的距离，应在第四章建筑间距的有关规定的基础上适当增加。
第三十一条除城市基础设施外的其他新建、改建、扩建的建（构）筑物，沿城市道路布置时，其地下建（构）筑物不得超越建筑红线。新建、改建、扩建的建（构）筑物的地下部分与用地红线的距离，必须满足安全的要求。
第三十二条临街建筑墙外设施的设置，应符合下列规定：
（一）外包柱、门廓、踏步、花台、采光井、橱窗、污水处理设施等，不得超越建筑红线；
（二）车道变坡线、工程内部管网，不得超越道路红线；
（三）雨篷、挑檐、招牌等外墙设施，当其下部离室外地面净空高度小于3米时，不得超越建筑红线；当净空高度大于或等于3米时，可超越建筑红线，但不得超越道路红线。
第三十三条新建、改建、扩建的建（构）筑物的建筑边线与防洪、防涝设施的坡脚线的距离一般不得少于10米，与渠道的坡脚线或开挖线一般不少于3米。
第三十四条新建、改建、扩建的建（构）筑物的建筑边线距离文物主体一般不得少于30米，且距文物保护单位外围墙一般不得少于9米。
第六章绿地控制
第三十五条各类建设用地内的绿化用地面积占用地总面积的比例（以下称绿地率），应当符合建设部《城市绿线管理办法》及其他有关规定的指标。
第三十六条建设用地内应有集中绿地，集中绿地不得小于建设用地总面积的10%。
第三十七条建设用地内按规划保留的自然水体周围，按设计控制水位线算起，宜控制不小于5米宽的绿带。
第三十八条屋顶、平台绿化属建（构）筑物附属绿化，不计入绿地率。
第三十九条城市绿地禁建区内，不准建设与绿地规划无关的项目，但经许可的管线工程及其附属设施除外。
绿地控建区内，只能以低层建筑为主，绿地率不得低于70%，建筑密度不得高于20%。
第四十条水厂厂区周边应设置宽度不小于10米的防护绿化带。
第七章特殊用地
第四十一条本章所称的特殊用地，指在土地使用和规划管理上有特殊要求的用地。在这些区域内进行建设，必须符合其保护性规划的要求。
第四十二条气象台、电台、电视发射台和无线电通信（含微波通讯）及监测设施周围新建、改建、扩建建（构）筑物，其高度应符合有关净空保护控制的规定。
第四十三条应按各层次城市规划编制成果中的有关规定，对城市天际轮廓线予以保护。凡新建、改建和扩建对城市天际轮廓线有影响的建（构）筑物，其高度和体量必须经过严格的科学论证和专家评审会评审。
第四十四条城市传统街区应加以保护，其街巷和民居不宜大拆大建，而应维护街巷的传统格局和建筑风貌，对有文物价值的古建筑应重点保护。
历史保护片区的文物保护单位、历史遗址及有影响的近、现代建筑应按《文物保护法》及《株洲市城市总体规划》的有关规定予以保护。
第四十五条在各级文物保护单位和有保护规定的建筑周围，新建、改建、扩建建（构）筑物，其建筑形式、高度和距离，均应符合保护规划或其他有关规定。
第四十六条地质灾害禁建区内，除进行山体滑坡整治、绿化和必不可少的市政工程外，严禁其他建设活动。
地质灾害慎建区内，从严控制工程建设活动。凡在慎建区内申请选址，必须先进行建设用地地质灾害危险性评估，并经有关部门审查认定。
第四十七条一切建设活动应避免高切坡、深开挖，并参照《城市用地竖向规划规范》。需进行高切坡、深开挖的建设项目，应严格按照市规划行政主管部门和市建设行政主管部门的有关规定执行。
第四十八条在主行洪区内严禁修建建（构）筑物，必要的工程构筑物的修建，必须经过论证。
在河道限制使用区内，严禁修建影响行洪的建（构）筑物。建设工程的防洪标准按国家防洪标准的规定执行。
第八章市政及管线
第四十九条在城市快速路、高速公路两侧新建、改建、扩建的建设工程，其建筑红线距道路路肩外缘的距离为30米，路肩与建筑之间为道路防护带。
旧城改造项目的防护带宽度若需调整，应由市城市规划行政主管部门组织论证，且其宽度不宜少于20米。
防护带内可以耕种、造林、绿化、挖建池塘；经办理建设工程规划许可证（或临时建设规划许可证），也可架设杆路、埋设管线、修建道路、停车场、公厕、垃圾站等市政设施以及该快速路、高速公路的工程配套设施。
第五十条沿铁路两侧新建、改建、扩建建筑工程应符合以下规定：
（一）除铁路管护必需的少量建（构）筑物外，在铁路干线两侧的建（构）筑物，其外边线与最外侧钢轨的距离不小于20米，铁路支线、专用线两侧不小于15米；
（二）在铁路干线两侧修建高层建筑、高大构筑物（如水塔、烟囱等）、可能危及铁路运输安全的建（构）筑物、危险品仓库和厂房，当其建设用地进入距离最外侧铁轨30米以内，与轨道的距离须经论证后确定；
（三）铁路两侧20米内修建围墙，其高度不得大于3米，与最外侧钢轨的距离不得小于10米；
（四）涉及铁路道口、桥梁、隧道、高切坡路段的工程设计，须符合铁路管理的有关规定。
第五十一条在河道两侧新建、改建、扩建建筑工程，不得侵占行洪断面。
城市的主要次级河流的主流、主要支流及其蓄水水面均应严格保护。
（一）除修建道路、桥梁可以横跨外，一般不应封盖；
（二）在河道两侧和水面四周，应按规定留出污水截留管道和绿化带的位置，以及供人行或车行的道路用地和公共绿地；
（三）新建、改建、扩建建筑工程的建筑边线与防洪设施的距离以及防洪设计应按照水行政主管部门相应防洪要求执行；
（四）各种管道不得在主行洪河道内顺向布设，横向穿越河道的，不得阻碍河道行洪。
第五十二条现有城市道路用地处于城市道路规划红线之外时，在该规划道路未实施前，相关建设项目的建设用地不得超越该规划道路红线，同时其建筑物还应按相关规定确保现有城市道路的正常使用。
第五十三条在湘江上规划、建设桥梁，必须按经批准的该桥梁可行性研究报告确定的安全控制区域及其控制规定，进行规划控制。
修建桥梁时，每座必须同时建设不小于30000平方米的桥头公共绿地。
对现有的桥梁，应按规定的安全管理区域予以保护，在其陆域安全区域内，除该桥养护必需的设施外，不得新建其他建（构）筑物。
第五十四条规划城市主次干道，应布置供公共交通车辆使用的停车港。
同侧停车港的间距宜为500米至800米。港湾式停车港直线段长度不宜小于两个车位长度，首末站宽度不宜小于9米；划线式停车港直线段长度不宜小于15米，停靠站宽度不宜小于3.5米。
第五十五条新建、改建、扩建有较大客运车流需求的大型公共建筑，应在其建设用地范围内设置专用的小型客车候客车道，每个候客车道宽度不应小于3米，每条车道长度不宜小于30米。
第五十六条规划4车道城市道路平面交叉口的进出口，双向均应设置展宽段。展宽段的长度自路缘石半径的端点起进口段长度为50～75米，出口段长度为20～40米。展宽段的宽度不应小于3.0米。
第五十七条建设用地内的道路与城市道路进行衔接时，其变坡点必须设在城市道路红线之外。
第五十八条在城市道路上为满足公共交通需要架设人行天桥时，天桥的宽度宜为3.5～4.5米，天桥下的净空高度不得小于4.5米。天桥上及其梯道下，均不得设置影响人行交通的经营性设施。
第五十九条设计城市道路时，必须遵循设置无障碍设施的有关规定。
第六十条新建、改建、扩建的建（构）筑物的基础应采取措施，保护已有管线安全。其与现有的给水、排水、燃气管（沟）道的净距一般不应小于3.0米，与已有的电力电缆或其管道、通信电缆或其管道的净距不应小于1.5米。
第六十一条在已有220千伏及其以下电压等级的架空电力线附近，新建、改建、扩建的建（构）筑物工程，应按规定留出与架空电力线的距离。
在满足有关法律规定及技术规范的条件下，建（构）筑物的外边线，距已有架空电力线路边导线的最小垂直平距离：
（一）1千伏至10千伏的不小于3.0米；
（二）10千伏以上至110千伏的不小于5.0米；
（三）110千伏以上至220千伏的不小于6.0米。
在城市规划区内的建筑密集区，建（构）筑物外边线，与已有架空电力线路边导线的最小水平距离：
（一）1千伏至10千伏的为1.5米；
（二）10千伏以上至110千伏的为4.0米；
（三）110千伏以上至220千伏的为5.0米。
在电压等级超过220千伏的超高压架空线路两侧，新建、扩建建（构）筑物工程，与该架空线路的间距，须经论证后确定。
第六十二条新建、改建、扩建的架空电力线，与已有建筑物之间的垂直距离，应符合国家有关法律和设计规范的要求。在城市规划区，其导线在最大计算弧垂条件下，与地面的最小垂直距离：
（一）1千伏至10千伏的不小于6.5米；
（二）10千伏以上至110千伏的不小于7.5米；
（三）110千伏以上至220千伏的不小于8.5米。
第六十三条新建、改建、扩建建设工程时，自身应配置的附属设备用房及设施（如：电力开闭所、配电房，通信、联通、有线电视、计算机网络等音频及视频信息网交接间，天然气调压间或调压器，供水泵房、储水池、水箱、水表间，垃圾收集间，污水处理池等），不得超出建筑红线；消防结合器、消火栓、室外消防环管、各类检查井等，不得超越道路红线。
第六十四条在新建的城市道路上，行道树距路缘石的距离，一般不应小于1.5米。各种管道应与行道树等道路绿化统筹布置。人行道上的草地可与市政工程管道（线）复合布置。
各种城市公用管道（电力、给水、污水、燃气、雨水、路灯、通信）在城市道路双侧布置时，其布置形式参见图一（示意）；单侧布置时，其布置形式参见图二（示意）。
道路宽度40米以上(含40米)时，各种城市公用管道（电力、给水、污水、燃气、雨水、路灯、通信）应在城市道路双侧布置。
新建城市道路，可建设多种管道（线）共用的综合管沟。
电力、通信、给水、燃气等城市地下管线宜布置在人行道下。当管径或检查井平面尺寸较大，管道沿途接口很少或无接口时，亦可布置在车行道下。
第六十五条在城市主、次干道中埋设管道，必须按照城市规划要求的规模埋设，除临时施工管道和直埋电力、通信电缆外，不得少于、小于以下数量及规模：电力电缆不少于6条，集约通信管道不少于6孔，天然气管道直径不小于100毫米，供水管道直径不小于200毫米，排水管道直径不小于400毫米。
第六十六条各种地下管道横向穿越车行道时，其覆土厚度应满足相关技术规范要求，并不得小于0.7米。
沿城市道路路缘石埋设的城市公共照明系统的低压电源线路，其覆土厚度不小于0.4米。
与城市道路中心线平行埋设的其他地下管道（线），其覆土厚度应满足管道最小覆土的技术规定，并不得小于0.4米。
在人行道下设置的管线沟道，顶板装饰应与人行道铺砌统一，其顶面标高应与人行道设计标高一致。
各种检查井、手孔等附属设施，其顶面标高应与地面设计标高一致。
第六十七条在城市道路上，若需新架设110千伏及其以上电压等级的高压电力杆路，必须进行论证并经市级相关管理部门共同审查同意。在城市道路上，原则上不得新设其他永久性架空线杆路。
新设置的各种电力变压器、通信交接箱、燃气调压器（箱）等设施，原则上不得占用现有城市道路人行道。
现有人行道上的架空线杆路和设施，应结合道路改造，按本条要求逐步规范。
第九章建筑方案设计招投标
第六十八条所有临主次干路三层以上(含三层)建筑、投资额300万元以上的单体公共建筑、组团级以上居住区的建筑群应进行建筑方案设计招投标。
第六十九条建筑方案设计招标由建设单位与市规划行政主管部门共同组织或由建设单位委托市规划行政主管部门组织。
第七十条建筑方案设计招标可采用公开招标或邀请招标方式进行。参加投标的设计单位不得少于三家，且必须至少一家具备建筑设计甲级资质。
第十章附则
第七十一条危房加固解危工程或规划区内村民建设自有住房，不适用于本技术规定，由城市规划行政主管部门按照有关规定执行。
第七十二条在本规定施行前，城市规划行政主管部门已批准的各阶段规划设计和建设项目行政许可仍然有效。
第七十三条本规定涉及的有关名词含义，以附录的《名词解释》为准。
第七十四条市辖各县（市）人民政府可以参照本规定执行。
第七十五条本规定自颁布之日起施行，由株洲市城市规划行政主管部门负责解释。
名词解释
1. I类地区（旧城改造区）
指湘江以东老城区及厂矿旧有生产区和居住区。
2. II类地区（湘江以东新建城区）
指湘江以东，I类地区以外，城市总体规划确定的规划建设区。
3. III类地区（湘江以西新建城区）
指湘江以西，城市总体规划确定的规划建设区。
4. 板式建筑
又称条式建筑。指建筑平面外廓基本成矩形，其长边与短边之比大于或等于2的建筑，并且短边长度小于或等于16米。
5. 点式建筑
指建筑平面外廓基本成矩形，其长边与短边之比小于2的建筑。
6. 山墙
指条式建筑的短边。山墙上可开设走道窗以及厨房、卫生间、储物间等次要房间窗。
7. 房屋计算高度
从室内地坪±0.00算起，到可居住和供人使用的顶层屋面结构层面为止。当室内地坪高于室外地坪0.45米时，其超出部分记入房屋计算高度。当室外地坪不等时，以最低点计算。当建筑物顶部分阶时，可按阶分段计算。
8. 永久性建筑
指历史遗存的古建筑、已登记产权的建筑和已取得建设工程规划许可证的在建建筑。
9. 裙房
指与主体建筑紧密连接组成一个整体的多、低层建筑。高层建筑的裙房的高度大于24米的，视为高层建筑的一部分。
10. 低层建筑
指层数为1层至3层或高度不大于10米的建筑。
11. 多层建筑
指高度大于10米，小于或等于24米的建筑，多层居住建筑为4层至8层。
12. 高层建筑
指高度大于24米的建筑，居住建筑为9层以上（9层）。
13. 公寓式办公建筑
指单元式空间划分，有独立卫生设备的办公建筑。
14. 办公建筑
指非单元式空间划分，按层设置卫生设施的用于办公的建筑。
15. 商业建筑
指综合百货商店、商场、经营各类商品的专业零售和批发商店，以及餐饮等服务的建筑。
16. 商住（办）综合楼
指商业和居住（办公）混合的建筑。
17. 支路
在主城区，一般指车行道为2车道,且规划路幅宽度为20米以下的城市道路。
18. 次干路
在主城区，一般指车行道为3或4车道,且规划路幅宽度大于20米，小于或等于36米的城市道路。
19. 主干路
在主城区，一般指车行道为4车道及以上,且规划路幅宽度大于36米的城市道路。
20. 铁路干线
指京广、湘黔、浙赣线及其疏解线，规划建设中的京广、沪昆客运专线，株洲枢纽站等铁路线和站场。
21. 港湾式停车港
在道路车行道外侧，采取局部拓宽路面形成的，并与主、次干道间设有隔离带的公共交通停靠带。
22. 划线式停车港
在道路车行道外侧，局部拓宽路面形成的，并与主、次干路间未设置隔离带的公共交通停靠带。
23. 规划用地范围线
指城市规划行政主管部门按照批准的详细规划和有关规定，划定的具体建设项目的规划用地封闭线。
24. 建设用地
指规划用地范围线内建设项目的用地。建设用地面积不包括城市规划道路红线内的道路用地面积。建设用地面积是计算核定建筑容积率、建筑密度、绿地率等技术经济指标的基础参数。其计算应精确到0.01平方米。
25. 集中绿地
指宽度不小于8米，总面积不少于400平方米的块状公共绿地。
26. 道路红线
规划的城市道路路幅的边界线。
27. 建筑红线
城市道路两侧控制沿街建筑物或构筑物靠临街面的界线，又称为建筑控制线。
28. 一类居住用地
市政公用设施齐全、布局完整、环境良好、以低层住宅为主的用地。
29. 主行洪区
指以原始地形为准，十年一遇洪水位以下的河床。
30. 河道限制使用区
十年一遇洪水位以上和二十年一遇洪水位以下的用地。主题词：城乡建设规划管理通知