也谈基层央行“依法行政”


　　党的“十五”大曾明确提出：“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略”。在九届全国人大二次会议通过的宪法修正案中规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”，使依法治国基本方略得到国家根本大法的保障。而作为现代经济的核心-­­---金融，金融业的稳健运行是国民经济健康发展的基本条件，依法治理金融也是依法治国的重要组成部分。改革开放以来，金融立法工作得到加强，初步建立起与社会主义市场经济体系相适应的金融法律体系，人民银行依法实施货币政策，强化防范和化解金融风险，不断改进金融服务，金融秩序有了根本好转，金融从业人员和全社会的金融法律意识有了很大提高 。但是，也应该清楚地看到，当前金融领域存在的问题仍不可低估，潜在的金融风险被忽视，金融违法行为还屡禁不止， 特别是我国加入WTO后，国民经济结构进行战略性挑战，中国金融业面临新的挑战和压力。因此，如何全面提高基层央行的依法行政水平，不断加强金融法制建设，不但是维护金融秩序，促进金融业稳健运行的基础，同时也是实施货币政策，强化防范和化解金融风险的重中之重。
　　一、 依法行政是基层人民银行履行中央银行职能的核心与关键
　　依法行政是依法治国方略的重要组成部分，是建设廉洁、勤政、务实、高效政府的根本要求，也是解决目前我们面临的各种错综复杂矛盾的有效途径。全面推进依法行政既具有重大的根本性的意义，又有现实的极大紧迫性。我们应当对这个问题有充分的认识和在实践中积极认真地贯彻落实。中国人民银行工作人员特别是各级领导干部，要从巩固我们党的执政地位、巩固国家政权的高度，深刻认识依法行政的意义，切实做到依法行政。
　　1、基层人民银行是我国中央银行的“桥头堡”，处在整个金融依法行政的“前哨阵地”。在现代经济中，一国或整个世界经济范围内，金融不可避免地受到客观经济环境和条件的制约，经济决定金融。但与此同时，金融作为现代经济运行中最基本的战略资源，不是一种简单的生产要素，不是一种“僵硬的、凝固的、毫无生机与活力的纯价值凝结或累积”， 而是广泛、深刻地渗透到社会经济生活的各个方面， 在市场资源配置中起到核心作用。作为现代经济的核心，金融是最能体现先进生产力的产业之一。金融运用得好，就能够优化资源配置，提高资源配置的效率和效益，促进生产力的发展；运用不当，就会产生金融风险和经济危机，阻碍和破坏生产力的发展。人民银行作为中央银行，作为银行的银行，是体现先进生产力的发展要求是具体的，是实实在在的。中央银行肩负着正确贯彻执行党的金融方针政策，认真实施稳健的货币政策，依法加强防范和化解金融风险，维护金融稳定的重任，这是人民银行代表先进生产力发展要求的集中表现。
　　《中国人民银行法》第13 条规定：“中国人民银行根据履行职责的需要设立分支机构，作为中国人民银行的派出机构。中国人民银行对分支机构实行集中统一领导和管理。中国人民银行的分支机构根据中国人民银行的授权，负责本辖区的金融监管，承办有关业务”。既然是派出机构，就不具有独立的法人资格，因此也就不可能是与总行性质不同的另类机构，而应明确中国人民银行的各级分支机构同样具有行政机关的性质。然而，这并不表明各级分支机构就是独立的行政主体。根据行政法原理，行政机构不仅要具有行政权力，能以自己的名义实施行政活动，而且必须能够承担行政活动的法律后果。中国人民银行的各级分支行根据法律、法规规定及总行的授权，在其辖区内享有金融监管的行政权力，可以在辖区内以自己的名义进行金融监管活动，亦具有诉讼主体资格 （最高人民法院有关司法解释中已有明确规定），但不能承担行政活动的最终法律后果，即由分支行实施行政活动引起的法律后果最终要由总行来承担。这是由中国人民银行的一级法人体制所决定的。判断机关法人的主要标准是看其是否属于独立的预算单位。中国人民银行的各级分支机构为总行的派出机构，不是一级独立预算单位，因此，分支机构不具有法人地位（这里所说的法人是指有别于企业法人的机关法人），不能独立对外承担法律责任，但能够在法律、法规和总行授权的范围内独立行使相应的行政权力。依法行政是每一个国家机关工作人员的职责，而在依法行政中，领导干部负有更多的责任，依法行政首先是对各级领导干部的基本要求。领导干部依法行政是党的方针政策和国家的法律法规得以很好贯彻执行的有力保证；否则，就会给国家和人民利益带来极大的危害。人民银行的各级领导干部要切实负起责任，带头依法办事，树立榜样。同时，要加强对依法行政的领导，督促和支持本部门依法行政，使基层央行的每个分支机构每个工作人员都切实做到依法办事。
　 2、 人民银行要弘扬先进文化，树立良好的银行信誉和形象，就必须要做到依法行政。中央银行的金融工作具有基础性、社会性、管理性、代表性的特点， 其行业作风、形象和监管水平， 对整个金融业具有较大的示范效应，并影响社会生活的方方面面，对整个社会文化、社会文明的建设有着重要影响。为此，人民银行应积极弘扬先进文化，对外要从‘维护金融稳定’这个大局出发，积极防范和化解金融风险，完善提供金融服务措施，维护良好的行业信誉，对内要加强具有央行特色的社会主义精神文明建设，树立良好的行业风气，建设一支政治过硬、业务优良、作风清正、纪律严明的高素质的中央银行干部队伍，以推动社会主义金融文化的进步。
　　代表先进文化的前进方向，就要树立良好的银行信誉和形象。信誉是银行业的“立行之本”，守信用、信誉好是银行业先进文化的具体体现。当前，我们银行业的信誉状况还不十分理想， 违规经营、高息揽存、不正当竞争的现象时有发生；“假账”、“账外账”、统计会计信息失真的情况屡屡出现；在压票、退票、贷款期限的确定、兑付等方面不守信用的问题在一些地方还存在，损害了金融业的形象和信誉，已成为影响金融业发展的突出问题。同时也给金融的发展带来了不安定的因素。市场经济从某种意义上讲是信用经济，当前经济金融的全球化，信息、资本、技术、物资、人才在全球范围内广泛流动，金融、贸易和经营管理的国际化的程度在不断加深，中国加入WTO后，如果我们不按照世界通用的金融规则运行，没有良好的信誉和形象，不守信用，不守承诺，就会失去“立世”之本，也就没有资格参与国际竞争。因此，人民银行各级分支行要高度重视信誉和信用问题，加大依法行政力度，依法加强金融的检查监督，积极进行金融服务创新，从讲政治的高度出发，建议协调商业银行切实要树立维护良好的信誉，把‘讲信用’当做是保护自身生存空间、创造可持续发展环境的观念，进一步加强内部管理，依靠科技进步和创新， 提高盈利能力和国际竞争实力，提高为金融业和社会服务的质量和效率，这是中央银行建设先进文化的重要内容。
　　 3、防范化解风险，维护最广大人民群众的根本利益，维护金融稳定，需要基层央行依法行政。中国共产党始终坚持人民的利益高于一切 ，党的一切工作始终以最广大人民群众的根本利益为出发点和归宿，它集中体现在党所制定的各项路线、方针、政策中。中央银行是制定货币政策、管理货币发行、依法维护金融稳定和提供金融服务的国家的金融权力机构。金融业的稳定与发展关系到广大人民群众的根本利益，关系到经济发展，关系到社会稳定的大局。加强金融监管，防范和化解金融风险，保护存款人的利益，这本身就是维护最广大人民群众根本利益的具体体现。基层人民银行要始终站在代表最广大人民根本利益的高度，在实际工作中正确处理金融发展和金融稳定的关系，切实加大金融监管工作力度，维护社会稳定，保护人民群众的根本利益。
　　在新的历史时期，金融机构面临的国际、国内竞争压力越来越大，同时，基层人民银行依法行政的质量和效益还不高，依法行政的方式方法还有待进一步改进，依法行政人员的整体水平有待进一步提高，金融宏观调控的作用的发挥还得进一步加强。因此，基层人民银行一定要进一步提高认识，增强危机感、紧迫感和忧患意识，树立依法行政的理念，实施多层次的依法行政与金融服务，建立科学有效的风险预警和监控系统，及时处置金融风险。要改进金融依法行政的内部组织体系和行业管理机制，不断创新依法行政方式和手段，进一步完善金融依法行政的责任制。从宏观管理的角度去加强与协调对违规贷款和违规授信人员的查处力度。指导帮助国有商业银行认真落实各项降低不良贷款比例、减亏增盈的工作措施，积极协助地方政府认真做好中小金融机构的风险防范化解工作，切实加强“三防一保”工作 ，防范和化解金融风险。要加强履行新《人行法》赋予人民银行的职责，就必须要依法行政，使人民银行各基层分支机构依法行政，提供优良的金融服务，才能真正体现了代表最广大人民根本利益的要求。
　　二、强化基层央行依法行政工作的建议
　　 1、深入普法宣传，营造基层央行依法行政的氛围。①基层人民银行要真抓好学习宣传工作，充分认识《中国人民银行处罚程序规定》和《中国人民银行行政复议办法》《行政许可法》发布实施的重要意义，认真学习这些法律法规的具体内容 ，把握法规的精神实质，准确领会每个条款的内容，并要在学习的过程中认真结合本行、本部门的工作实际，按照法规规定认真检查和改进工作，对以前工作中存在的问题进行彻底纠正，使中国人民银行的行政执法行为符合法律、行政法规和规章的要求，把学习宣传工作落在实处。②人民银行应自上而下、持之以恒、全面开展对社会各阶层和广大人民群众的金融法律宣传，让各级党政领导和广大人民群众了解金融及金融稳定的重要性，积极支持人行依法行政。③针对新时期中央银行工作的特点和辖内经济金融环境实际，各分支行要把协调社会监督同央行依法行政紧密结合，形成了一个完整的金融执法体系。通过这些活动，提高了分支行依法行政的透明度，增强了公民的金融法律意识，逐步形成良好的依法行政氛围。④人行系统要建立健全执法人员年检考试、考核制度，从法规知识、执法水平、爱岗敬业和廉洁敢管等方面进行年度考试考核。
　　 2、要加强金融依法行政。以《中国人民银行法》、《银监法》《商业银行法》、《行政许可法》等法律和发布实施为契机，结合《中国人民银行行政复议办法》，全面推进中国人民银行的依法行政工作，提高中国人民银行行政执法人员的依法行政水平，树立依法行政、依法办事的形象。 ①要尽快出台一些与《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银监法》、《行政许可法》、《担保法》、《拍卖法》、《合同法》等有关法律法规相适应的实施细则或相应的司法解释、配套规章，修改《现金管理暂行条例》、《破产法》等严重滞后于社会经济发展的法律、法规。②要搞好各有关法律法规的衔接，特别是对涉及两个以上部门共同负责查处的违法案件，应明确界定参与方的权利、职责和义务，从而提高法规的执法力度，避免“法律白条”和司法腐败问题的出现。③在处罚依据和适用范围上尽量细化量性规定，以增强基层执法的可操作性。④要制定一些为维护金融稳定大局的可操作性法律条款。目前基层人行只有上报、协调等有关金融机构报表数据的权力，没有法律赋予央行怎样维护金融稳定等实际上可操作性的权力， 彻底改变基层央行从宏观管理到微观可操作性工作的被动局面。
　　 3、要认真做好行政复议工作，依法接受监督。行政复议是行政机关纠正违法或者不当行政行为的一种重要的内部层级监督制度，做好行政复议工作是推进中国人民银行依法行政工作的重要内容。要通过行政复议工作规范，完善中国人民银行的金融依法行政工作。同时，要使中国人民银行的依法行政工作依法接受监督，经得起监督，在监督中不断地发展和完善。
　　 4、要加强依法行政组织机构建设，充分发挥法制事务工作部门和法律人员的作用。①按照《中国人民银行行政处罚程序规定》和《中国人民银行行政复议办法》的规定，中国人民银行各级分支机构要成立行政处罚委员会和行政复议委员会。（建立相应的依法行政机构或部门。要充分发挥法律事务工作部门和法律人员在行政处罚和行政复议工作中的积极作用，保障和监督中国人民银行的行政行为，使中国人民银行的依法行政工作能够合法、适当、有效。②加强业务培训，建设高素质的依法行政队伍。为培训适应现代金融依法行政要求的复合型人才，人民银行各级分支行要对依法行政人员进行以法律法规、业务知识和操作技能等为主要内容的“应知、应会、应能”培训，使依法行政人员的法律和遵纪守法观念明显增强，业务、理论水平和操作技能有较大的提高，为依法行政和强化监管打下坚实的基础。
　　 5、加强金融执法检查，将依法行政落到实处。建议上级行每年开展1～2次执法检查，同时要建立依法行政工作情况通报制度，对各级人民银行依法行政进度、内容、质量进行通报，对违规单位和由于依法行政工作不力造成损失和金融风险的，要通报批评并给予相应的处分，对违反《中国人民银行法》的，要移交司法机构追究有关人员的刑事责任，从而促进各级人民银行不断提高依法行政的工作水平。
　　 [中国人民银行洛阳中心支行 高松昆]


辽宁省沈阳市人大常委会


沈阳市防御雷电灾害条例

颁布日期：2009年10月12日 　　　　　　实施日期：2009年11月01日

（2009年7月24日沈阳市第十四届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过 2009年9月26日辽宁省第十一届人民代表大会常务委员会第十一次会议批准）


沈阳市人民代表大会常务委员会公告
（第8号）


　　《沈阳市防御雷电灾害条例》由沈阳市第十四届人民代表大会常务委员会第十二次会议于2009年7月24日通过，已经辽宁省第十一届人民代表大会常务委员会第十一次会议于2009年9月26日批准，现予公布，自2009年11月1日起施行。

沈阳市人民代表大会常务委员会
2009年10月12日


　　第一章 总则

　　第一条 根据《中华人民共和国气象法》等法律、法规的规定，结合本市实际，制定本条例。

　　第二条 本市行政区域内的雷电监测、雷电灾害预警和防御、防雷装置检测、雷击风险评估以及对雷电灾害研究、调查、鉴定和应急救援等活动，适用本条例。

　　第三条 市和区、县（市）人民政府领导和协调本行政区域内防御雷电灾害的工作。

　　市气象主管机构负责组织管理本市行政区域内防御雷电灾害工作。

　　各区、县（市）气象主管机构具体负责本行政区域内的防御雷电灾害工作。

　　市和区、县（市）人民政府其他有关部门应当按照各自职责做好防御雷电灾害的有关工作。

　　第四条 防御雷电灾害工作，实行安全第一、预防为主、防治结合的原则。

　　第五条 市和区、县（市）人民政府应当组织编制防御雷电灾害规划，并纳入城市总体规划。

　　市和区、县（市）人民政府应当将防御雷电灾害经费纳入本级财政预算，保证防御雷电灾害经费的投入，提高雷电灾害监测预警和防御能力。

　　第六条 市和区、县（市）人民政府应当鼓励和支持防御雷电灾害科学技术研究，推广和应用先进的防御雷电灾害技术，宣传普及防御雷电灾害的科学知识，增强全社会防御雷电灾害意识。

　　第二章

　　雷电灾害监测预警与风险评估

　　第七条 市和区、县（市）人民政府应当加强本行政区域内雷电监测与预警系统的建设；组织编制本地区雷电灾害应急预案。

　　第八条 市和区、县（市）气象主管机构应当加强雷电监测、预报，及时向社会发布雷电灾害预警信息。

　　第九条 任何组织和个人不得侵占、毁坏或者擅自移动雷电监测和预警设施，不得危害雷电监测的探测环境。

　　第十条 气象主管机构应当按照有关技术标准、技术规范对下列新建、改建和扩建工程项目进行雷击风险评估：

　　（一）易燃易爆物品、危险化学品等危险物品的生产、经营、储存场所；

　　（二）体育场馆、影剧院、大型商场、宾馆、医院，学校、车站、机场等人员密集场所；

　　（三）供水、供气、供电、供热工程；

　　（四）高层建筑、各类发射塔、高耸观光塔、通讯枢纽工程；

　　（五）法律、法规规定的其他应当进行雷击风险评估的工程项目。

　　第十一条 气象主管机构应当自收到雷击风险评估申请之日起10个工作日内完成评估并出具评估报告。

　　雷击风险评估报告应当包含下列内容：

　　（一）项目所在地雷电活动规律和地理、地质、土壤、环境等状况；

　　（二）雷电灾害可能造成危害的分析、预测和评估；

　　（三）防御和减轻雷电灾害的建议、对策和措施；

　　（四）雷击风险评估结论。

　　第三章 防雷工程和防雷产品

　　第十二条 下列场所或者设施，应当按照国家规定的技术标准和技术规范安装防雷装置：

　　（一）易燃易爆等危险化学品的生产、储存场所或者设施；

　　（二）重要的计算机信息系统、电力、广播电视、通信设施，以及易遭受雷击的其他重要公共设施；

　　（三）国家《建筑物防雷设计规范》规定的一、二、三类防雷建筑物、构筑物。

　　第十三条 新建、改建和扩建工程安装防雷装置，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。

　　防雷装置的建设投资，应当纳入建设项目概算。

　　第十四条 从事防雷工程专业设计或者施工的单位，应当按照有关规定取得相应的资质证书，并在资质等级范围内进行专业设计或者施工。

　　防雷装置的设计、施工应当符合有关的技术标准和规范。

　　禁止将防雷工程转包或者违法分包。

　　第十五条 安装防雷装置使用的防雷产品，应当具备下列条件：

　　（一）符合国务院气象主管机构规定的使用要求；

　　（二）通过正式鉴定，并经国务院气象主管机构授权的检验机构测试合格；

　　（三）经省气象主管机构备案。

　　第四章

　　防雷装置设计审核和竣工验收

　　第十六条 防雷装置实行设计审核和竣工验收审核制度。防雷装置设计未经审核或者审核不合格的，不得施工；防雷装置未经竣工验收或者验收不合格的，不得投入使用。

　　第十七条 申请防雷装置设计审核，应当提交下列资料：

　　（一）《防雷装置设计审核申请书》；

　　（二）防雷工程设计单位资质证；

　　（三）防雷装置设计、施工图；

　　（四）经当地气象主管机构认可的防雷专业技术机构出具的有关技术评价意见。

　　本条例第十条所列建设项目，还应当提交雷击风险评估报告。

　　第十八条 气象主管机构受理防雷装置设计审核申请，应当自受理申请之日起5个工作日内完成审核工作。对审核合格的，颁发《防雷装置设计核准书》；对审核不合格的，出具《防雷装置设计修改意见书》。

　　经审核不合格的，设计单位进行设计修改后，按照原程序重新申请审核。

　　第十九条 防雷工程的施工应当按照气象主管机构核准的设计方案进行，不得擅自变更。确需变更和修改设计的，应当重新履行审核手续。

　　第二十条 申请防雷装置竣工验收，应当提交下列资料：

　　（一）《防雷装置竣工验收申请书》；

　　（二）《防雷装置设计核准书》；

　　（三）防雷工程施工单位资质证；

　　（四）防雷工程竣工图；

　　（五）《防雷装置检测报告》。

　　第二十一条 气象主管机构受理防雷装置竣工验收申请，应当自受理申请之日起5个工作日内完成验收工作。对验收合格的，颁发《防雷装置验收合格证》；对验收不合格的，出具《防雷装置整改意见书》。

　　经验收不合格的，整改完成后，按照原程序重新申请验收。

　　第五章　防雷装置检测

　　第二十二条 对已投入使用的防雷装置实行定期检测制度。防雷装置检测应当每年进行一次；对爆炸危险环境场所的防雷装置检测应当每半年进行一次。

　　第二十三条 防雷装置检测，必须由具有相应防雷装置检测资质的专门机构进行。

　　第二十四条 防雷装置检测，应当按照有关法律、法规和技术标准、规范进行，并按规定出具检测报告。检测报告应当真实、准确、公正。

　　第二十五条 防雷装置的产权人或者使用人应当做好防雷装置的日常维护工作。防雷装置存在隐患或者发生故障，应当及时修复，并向具有防雷检测资质的机构申请重新检测。

　　第二十六条 对防雷装置检测不合格的，气象主管机构应当责令其限期改正，并对整改情况进行监督检查。

　　第六章 雷电灾害应急救援

　　第二十七条 发现雷电灾害的单位和个人，应当及时向当地人民政府和气象主管机构报告。

　　有关单位和人员对雷电灾害不得迟报、谎报、瞒报、漏报。

　　第二十八条 市和区、县（市）人民政府接到雷电灾害报告后，应当立即采取措施，启动雷电灾害应急救援预案，组织有关单位展开应急救援。

　　有关单位和个人应当配合雷电灾害救援工作，为实施救援工作提供便利条件。

　　第二十九条 雷电灾害发生后，市和区、县（市）人民政府应当组织气象主管机构和其他有关部门对灾害发生的情况迅速展开调查，对灾害造成人员伤亡和重大财产损失的情况进行登记、鉴定，查明灾害的性质和责任，提出整改措施，追究责任单位和责任人员的责任。

　　受灾单位和个人应当配合调查工作，如实提供有关情况。

　　第三十条 气象主管机构应当及时向当地人民政府和上级气象主管机构上报本行政区域内的重大雷电灾情和年度雷电灾害情况。

　　第七章 法律责任

　　第三十一条 违反本条例规定，侵占、毁坏或者擅自移动雷电监测和预警设施的，由气象主管机构责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施，可以并处5000元以上５万元以下的罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第三十二条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由气象主管机构责令改正，给予警告，可以并处3000元以上3万元以下的罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

　　（一）应当安装防雷装置而拒不安装的；

　　（二）不具备防雷装置检测、防雷工程专业设计或者施工资质，擅自从事防雷装置检测、防雷工程专业设计或者施工的；

　　（三）超出防雷工程专业设计或者施工资质等级从事防雷工程专业设计或者施工活动的；

　　（四）防雷装置设计未经当地气象主管机构审核或者审核不合格，擅自施工的；

　　（五）防雷装置未经当地气象主管机构验收或者验收不合格，擅自投入使用的；

　　（六）拒绝进行防雷装置检测或者经检测不合格又拒不整改的；

　　（七）对重大雷电灾害事故隐瞒不报的。

　　第三十三条 违反本条例规定，导致雷击造成火灾、爆炸、人员伤亡以及国家财产重大损失的，由主管部门给予直接责任人员行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第三十四条 防雷工作人员由于玩忽职守，导致重大雷电灾害事故的，由所在单位依法给予行政处分；致使国家利益和人民生命财产遭到重大损失，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第三十五条 当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼；逾期不申请行政复议也不提起行政诉讼又不履行行政处罚决定的，由作出处罚决定的气象主管机构申请人民法院强制执行。

　　第八章 附则

　　第三十六条 本条例所称防雷装置，是指由接闪器、引下线、接地线、接地体以及其他接连导体构成的具有防御直击雷性能的专业系统，或者由电磁屏蔽、电涌保护器、等电位连接、共用接地网以及其他连接导体构成的具有防御雷电感应和雷电波侵入性能的专业系统。

　　第三十七条 本条例自2009年11月1日起施行。