教师申诉行政制度中的若干思考(四)
------正确运用“教师申诉”这一法律手段，充分维护教师合法权益
------浅谈成都教师杨茂维权行政诉讼二审(一审被告上诉)案

四川精济律师事务所 何宁湘律师

　　[ 前面的话 ]
　　2005年3月4日，成都大学教师杨茂接到了成都市青羊区人民法院的民事判决书，杨茂老师的诉成都市教育局“不服市教育局作出的行政决定案”历经三个诉讼程序，终于获得胜诉。据成都市青羊区人民政府信息网（http://www.cdqingyang.gov.cn/index.jsp）青羊新闻报道称该案为“全省首例教师不服市教育局作出的行政决定案 ”。
　　教师申诉是我国《教师法》规定的为维护广大教师合法权益的专门性法律救济途径[1]。然而全国多例教师申诉案，教师未获得成功。媒体上轰动一时，引起社会各界广泛关注的北京孟娟教师，因向学校提出要求公布学校领导收入，后被“停职检查”。孟娟老师的第一次教师申诉无果，继而提起对北京市朝阳区教委的行政不作为的行政诉讼一、二审均告败诉，对北京市朝阳社区学院的人事争议仲裁被裁不予受理，继而提起的人事争议案件的民事诉讼第一审也于2004年12月8日被北京市朝阳区人民法院驳回起诉（详见《教师申诉行政制度中的若干思考(二)》）。而在此情形下，为什么成都杨茂老师的行政诉讼会取得胜诉？除杨茂老师为维权深入学习研究、掌握法律的主观原因外，成都市中级人民法院、成都市青羊区人民法院正确适用我国《教师法》、《行政诉讼法》等法律法规，认真贯彻最高人民法院“司法为民”的精神，切实维护教师合法权益，依法审理公正裁决是本案胜诉的根本。另一方面，成都市教育局未能充分认识《教师法》，未能正确认识其行政职能，未能正确行政执法和履行法律赋予的行政职责是该行政诉讼案一审败诉的主要原因。
　　从本案一审法院行政判决书来看，人民法院的裁决是公正的，对本案中各方的焦点、本案的法理以及实质所在均做了释明。不知成都市教育局持什么心态，一审败诉后决然提出了上诉。本文续《教师申诉行政制度中的若干思考》(三)，对上诉审过程的有关问题进行阐述。
　　本文结合《教师申诉行政制度中的若干思考》文中阐述教师申诉的行政制度法律原理，对成都大学教师杨茂维权一案胜诉的法律原因， 透过该案的一审行政诉讼、该胜诉案一审判决书以及相关法律文书、案件中当事人的相关文书材料进行分析，对广大教师如何正确运用教师申诉这一法律手段，充分维护教师的合法权益的有关问题作再次阐述。同时也愿各教育行政机关能通过本案中的教师申诉处理工作中存在若干问题，获得相应的收益。
--------------------------------------------------------------------------------
　　[一、成都市教育局上诉理由分析 ]
　　[1、上诉理由与请求 ]
　　成都市教育局于2005年3月15日提起上诉[4]，其上诉理由如下：
　　原审法院认定事实错误，适用法律法规不当。具体体现如下方面：
　　1、原审法院关于“上诉人对被上诉人的申诉，具有作出《教师申诉处理意见书》的行政职权”认定错误。
　　2、原审法院关于本案属于行政诉讼受案范围的认定错误。
　　3、上诉人适用《四川省国家行政机关、全民所有制事业单位辞退工作人员暂行办法》，撤销第三人成都大学的除名处理决定，适用法律正确。
　　4、原审法院关于上诉人“行政程序违法”的认定错误。
　　成都市教育局的上诉请求为：请求人民法院撤销原审判决，依法改判。
　　
　　[2、分析 ]
　　1、关于成都市教育局是否具有作出《教师申诉处理意见书》的行政职权，这点应当无任何疑问的。教育行政主管机关是受理教师申诉唯一的行政机关，而本案当事人杨茂系成都大学教师，符合《教师法》规定的提起教师申诉的主体资格。问题的关键是，杨茂应当向哪一行政区、哪一个级别的教育行政主管机关提起，这一问题涉及的是那一个教育行政主管机关对杨茂的申诉具有管辖权，如果不具有管辖权，当然受理就不合法。因此从根本上讲对教师申诉的管辖权并不影响教育行政机关作出《教师申诉处理决定书》的行政职权，不具有管辖权而受理是构成程序违法方面的问题，而涉及教育行政机关行政主管范围方面的问题。
　　哪一教育行政机关具有管辖权，是行政案件的地域管辖问题。成都大学地处行政区域内，杨茂教师申诉当由成都市行政区域内的教育行政机关管辖，而在成都市行政区域内有四川省教育厅、成都市教育局、区教育局三级教育行政机关，此时确定管辖权必然涉及成都大学由哪级教育行政机关主管。此时只有审查成都大学的学校“级别资格”来加以确认。
　　首先到[成都大学]网站上可以看到[5]：


[成都大学简介]赫然载明“学校由成都市人民政府主办，实行“省市共建，以市为主”的管理体制。”，足以证明现成都大学由成都市人民政府主办与管理。如果说对“省市共建，以市为主”的管理体制尚有疑问，就进一步考察成都大学的领导任命由成都市人民政府还是四川省人民政府，如果成都大学的领导由四川省政府或省级行政机关任命，那么则表明由四川省政府管理。在[成都大学网站首页]首要位置上的[成大新闻(2005年4月16日版面)]头条“图片新闻 2005年3月5日，市委常务副书记邓川，市委常委、组织部长唐川平，副市长蒋显伦等市委市府有关领导亲临成都大学，在全校中层干部大会上宣布了市委市府关于我校领导班子的调整决定,…………”


点击进入正文页面[6]

文中还报道，“大会由唐川平同志主持，市教育局局长杨伟及相关部门领导同志出席大会。会后，新领导班子陪同邓川副书记一行视察了成大校园。”

图为市委市府领导与学校新领导班子合影留念 (摄影 韩建民 责编 杨阳)
后排左起：刘铭钦、梁昱庆、雷兵、张其佐
前排左起：副市长蒋显伦、市委常委、组织部长唐川平、成大新任校长吴光、市委常务副书记邓川、张日新、市教育局长杨伟、成大调研员

　　上述可以观察到这样的事实，成都大学由成都市政府主办并主管，其校领导由成都市政府市委任命，成都市教育局局长杨伟参加了任命会议[7]，而四川省领导以及省教育厅并未有人员参加。
　　成都大学成立于1978年，原系成都市人民政府主办的专科学校，在高考中属于专科批次。2003年成都市政府向国家教育部申请打算升格为大学，2003年5月16日教育部发文，决定保留成都大学校名，将升格分为两步走，先为本科层次的“成都学院”，仍保持“省市共建，以市为主”的管理体制，待以后符合国家的大学申报条件后，再行批准，此时在高考中为一般本科批次。


封希德任西南财大党委书记
2005-4-27 3:35:37
--------------------------------------------------------------------------------
　　四川新闻网-成都晚报讯　（记者 李清）昨日上午，西南财经大学举行了党委书记、副书记任命大会，教育部有关领导在会上宣读了任命通知，封希德同志为中共西南财经大学委员会书记，欧兵同志为中共西南财经大学委员会副书记，杨继瑞同志为中共西南财经大学委员会副书记。同时，因工作变动，免去涂文涛同志的中共西南财经大学委员会书记、常委、委员职务。
　　(http://www.newssc.org/gb/Newssc/meiti/cdwb/cdxw/userobject10ai621675.html)


质疑与指引------律师析述“甬温”动车出轨遇难者赔偿案

自723特大动车事故发生后，可以说全国人民的心都随之沉痛，举国沉思，悲恸难耐，事件的进展无时无刻都在牵动着民众的思绪，目不暇接地盯注着来自方方面面的信息。动车脱轨特大事故的抢救工作告一段落，接下来必然进入安抚和善后赔偿阶段。“铁路交通事故的损害赔偿”不同于其他事故赔偿，在“举证责任”、“赔偿程序”、“赔偿时效”等多方面有其自身的法律特点，为更好地协助各方妥善处理事故，多年从事赔偿诉讼的律师，根据《民法通则》、《铁路法》、《民事诉讼法》、《合同法》、《侵权责任法》、《最高人民法院关于审理铁路运输人身损害赔偿纠纷案件适用法律若干问题的解释》、《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》规定，整理铁路事故处理相关程序的选择、赔偿依据的适用、赔偿标准的确认、赔偿范围和时效涉法等内容，供相关方参考。
一、法律定性：
“铁路交通事故”是指火车、地铁、有轨电车等带有铁轨的车辆在运行和调车作业中，发生的旅客人身伤亡和行李损失、运输货物的损失以及因发生上述车辆与其他车辆相撞、撞轧行人等所造成的人员伤亡和财产损失的事故。
“铁路交通事故”可以分为“路内事故”“路外事故”两种，“路内事故”是指旅客或者货物在运输期间内发生的人身伤亡和财产损失的事故。包括旅客伤亡事故、行李损失事故以及货物损失事故等。“路外事故”是指铁路列车在运行或调车作业中，发生火车撞轧行人，与其他车辆相撞等情况，导致人员伤亡、车辆损坏或者其他财产损失的事故。
本案情况属于铁路交通事故中的路内事故，也可称之为旅客运输事故。
1、事故等级：
《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》第八条规定，事故造成的人员伤亡、直接经济损失、列车脱轨辆数、中断铁路行车时间等情形，事故等级分为特别重大事故、重大事故、较大事故和一般事故。“铁路交通事故等级”可分为“行车事故等级”、“铁路旅客人身伤害事故等级”、“行李包裹损失事故等级”、“货物运输事故等级”和“路外伤亡事故等级”五类；
“行车事故等级”：按照事故的性质、损失、对行车造成的影响，分为特别重大事故（造成30人以上死亡，或者100人以上重伤，或者1亿元以上直接经济损失的）、重大事故（造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重伤，或者5000万元以上1亿元以下直接经济损失的）、较大事故（造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的）、一般事故（造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的）
2、铁路法规定的铁路事故及伤亡类别可分：“铁路行车事故”及“其他铁路运营事故”造成人身伤亡，包括“旅客伤亡”和“路外伤亡”。
二、赔偿权利人、赔偿义务人主体：
事故中受伤的旅客、事故中遇难死亡者的法定继承人、其他近亲属、被抚养人为赔偿权利人；赔偿权利人可以委托代理人参与赔偿事宜的协商处理。
铁路运输企业（D301\D3115客车的所有人、管理人）为赔偿义务人。
法律指引：《民法通则》、《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干规定的解释》第一条（赔偿权利人、赔偿义务人）、《最高人民法院关于审理铁路运输损害赔偿案件若干问题的解释》第二条 铁路运输人身损害的受害人、依法由受害人承担扶养义务的被扶养人以及死亡受害人的近亲属为赔偿权利人，有权请求赔偿。
二、损失范围确认：
1、人身伤亡赔偿的范围、标准：
《民法通则》第119条规定，对身体造成伤害的，应当赔偿“医疗费”、“因误工减少的收入”、“残疾者生活补助”、造成死亡的，并应当支付“丧葬费”、“死者身前抚养的人必要的生活费”、“精神抚慰金”。依据《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十七条规定，赔偿义务人应当赔偿：赔偿医疗费、误工费、护理费、交通费、住宿费、住院伙食补助费、必要的营养费、丧失劳动能力导致的收入损失、残疾辅助用具费、被抚养人生活费、因康复护理、继续治疗实际发生的必要费用、丧葬费、被抚养人生活费、死亡补偿费以及受害人亲属办理丧葬事宜支出的交通费、住宿费、误工费和其他合理费用。
如有一死者的家属致少获得赔偿额可根据浙江省2011年度人均27359元×20=547180，丧葬费为15325元，此两项合计562505元，未计精神抚慰金，未计算保险金，如果有被抚养人的话，一般都超过600000元，外加保险金，至少能获赔到八十到九十万元。
2、《铁路法》规定，“实际损失”是指因灭失短少的货物、包裹、行李，按照期实际价值赔偿；对变质、污染、损坏降低原有价值的货物、包裹、行李，可按照其受损前后实际价值的差额或者加工、修复费用赔偿；货物、包裹、行李的赔偿价格按照托运时的实际价值计算，实际价值中未包含已支付的铁路运杂费、包装费、保险费、短途搬运费等费用的，按照损失部分的比例加算。
三、举证倒置：
铁路交通事故案件的举证责任由赔偿义务人铁路运输企业承担，也就是法律上所说的举证责任倒置，在没有证据证明的情况下，首先从法律上推定铁路运输企业对事故发生有过错，只有铁路运输企业能够举证证明其具备法定的免责事由的，方可免除赔偿责任，否则，须依据法律规定承担全部赔偿责任，这一点不同于机动车交通事故，由赔偿权利人承担举证证明机动车对发生事故有过错的规定。
铁路运输中发生人身损害，铁路运输企业举证证明有下列情形之一的，不承担赔偿责任：（一）不可抗力造成的；（二）受害人故意以卧轨、碰撞等方式造成的。
四、选择适法：
从事故本身的基础法律事实查知，此属旅客运输合同纠纷，但涉及到人身伤亡的，可以由受害人根据情况选择适用合同或侵权责任法及民法通则，《合同法》122条规定，权利人(伤亡旅客)可选择要求铁路方面承担违约责任，也可以依《侵权责任法》按人身损害向铁路方面主张侵权赔偿。
五、铁路运输企业的责任：
1、责任认定：
铁路运输造成旅客伤亡的责任认定具有复杂性，依据民法通则及侵权责任法规定，铁路运输企业从事的铁路运输行业，属于高速运输工具，世界各国都将其列为高危作业，根据利之所在损之所归的原则，法律确定铁路运输交通事故造成旅客伤亡的，铁路运输企业应当承担责任，我国相关行政法规规定铁路运输企业承担的是限额赔偿，也是造成本次赔偿方案广受质疑的因素之一。铁路运输造成人身损害的，铁路运输企业应当承担赔偿责任；法律另有规定的，依照其规定。事故造成人身伤亡的，铁路运输企业应当承担赔偿责任；但是人身伤亡是不可抗力或者受害人自身原因造成的，铁路运输企业不承担赔偿责任。
从旅客自身情况规定了不同的责任承担方式，无民事行为能力人人身损害的，铁路运输企业应当承担赔偿责任；监护人有过错的，按照过错程度减轻铁路运输企业的赔偿责任，但铁路运输企业承担的赔偿责任应当不低于全部损失的百分之五十。铁路运输造成限制民事行为能力人人身损害的，铁路运输企业应当承担赔偿责任；监护人及受害人自身有过错的，按照过错程度减轻铁路运输企业的赔偿责任，但铁路运输企业承担的赔偿责任应当不低于全部损失的百分之四十。铁路旅客运送期间发生旅客人身损害，赔偿权利人要求铁路运输企业承担违约责任的，人民法院应当依照《中华人民共和国合同法》第二百九十条、第三百零一条、第三百零二条等规定，确定铁路运输企业是否承担责任及责任的大小；赔偿权利人要求铁路运输企业承担侵权赔偿责任的，人民法院应当依照有关侵权责任的法律规定，确定铁路运输企业是否承担赔偿责任及责任的大小。
2、保险货物损失的赔偿：
投保货物运输险的货物在运输途中发生损失，对不属于铁路运输企业免责范围的，适用《铁路法》第十七条第一款（二）项的规定，由铁路运输企业承担赔偿责任。保险公司按照保险合同的约定向托运人、收货人先行赔付后，对于铁路运输企业应按货物实际损失承担赔偿责任的，保险公司按照支付的保险金额向铁路运输企业追偿，因不足额产生的实际损失与保险金额的差额部分，由铁路运输企业赔偿；对于铁路运输企业应按限额承担赔偿责任的，在足额保险的情况下，保险公司向铁路运输企业追偿额为铁路运输企业的赔偿限额，在不足额保险的情况下，保险公司向铁路运输企业的追偿额在铁路运输企业的赔偿限额内按照投保金额与货物实际价值的比例计算，因不足额保险产生的铁路运输企业的赔偿限额与保险公司在限额内追偿的差额部分，由铁路运输企业承担。
3、旅客伤亡的保险责任与运输责任：
在铁路旅客运送责任期间发生旅客伤亡，属于铁路旅客意外强制保险条例规定的保险责任范围的，铁路运输企业支付保险金后，对旅客伤亡不属于铁路运输企业免责范围的，铁路运输企业还应当支付赔偿金。
4、责任期间：
自旅客持有效车票进站时起到旅客出站或者应当出站时止，包括旅客在候车室内休息期间。
六、索赔时效：
对旅客伤亡，向铁路运输企业要求赔偿的请求权，时效期间适用民法通则第一百三十六条（一）项1年的规定，自到达旅行目的地的次日或者旅行中止的次日起计算。对于受伤旅客的赔偿一般应当于治疗结束或者死者尸体处理完毕后进行，由受害旅客或者继承人，代理人提出旅客伤亡赔偿要求，并出具治疗医院的结账清单和其他证明。对旅客携带行李的赔偿，由旅客或者其继承人、代理人向铁路运输企业提出可以确认的依据，办理程序和人身伤亡程序同时进行，应当自事故发生之日起一年内提出。
七、赔偿管辖：
赔偿权利人要求对方当事人承担侵权责任的，由“事故发生地”、“列车最先到达地”或者“被告住所地铁路运输法院”管辖；赔偿权利人依照合同法要求承运人承担违约责任予以人身损害赔偿的，由“运输始发地、目的地或者被告住所地铁路运输法院管辖”。
八、索赔程序：
由铁路运输企业设立的事故处理站负责接待，事故处理站接到赔偿要求后，召集事故处理委员会成员开会，协商处理方案，拿出处理意见，经责任单位所属分局同意后，编制旅客伤害事故最终处理协议书或推携事行李损失事故最终处理协议书，一式五份，参加会议的各方无异议后签字确定，然后由事故处理站将上述材料和其他证据一并报送主管局，主管局批复后，通知旅客或死亡旅客的继承人、代理人等接受赔付。
九、疑点突显：
1、“雷击”造成事故的就法本身很违法：
有关部门将事故初步归结为雷击导致，意味着是不可抗力因素。《铁路技术管理规程》、《铁路行车事故处理规则》规定，凡因自然灾害等原因使工务设备损坏造成行车重大事故时，属于下列情况的，列工务部门其他事故，不影响安全成绩。由于风、沙、雨、雪等自然影响，以目前科技水平事先无法预测，或虽能预测，但人力无法抗拒的灾害。
从事故调查主体、调查内容、组织机构、报告程序等多方面看，有关部门高调陈词此次事故因雷击所致的结论不可靠，系违法定性。723特大事故的结论尚未最终确定，相关部门高调公布系雷击所致，这样的说法明显违背法律规定，根据《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》规定，“特别重大事故”由国务院或者国务院授权的部门组织事故调查组进行调查。根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、公安机关、安全生产监督管理部门、监察机关等单位派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。事故调查组认为必要时，可以聘请有关专家参与事故调查。事故调查组应当按照国家有关规定开展事故调查，并在下列调查期限内向组织事故调查组的机关或者铁路管理机构提交事故调查报告：特别重大事故的调查期限为60日；事故调查处理需要委托有关机构进行技术鉴定或者对铁路设备、设施及其他财产损失状况以及中断铁路行车造成的直接经济损失进行评估的，事故调查组应当委托具有国家规定资质的机构进行技术鉴定或者评估。技术鉴定或者评估所需时间不计入事故调查期限。事故调查报告形成后，报经组织事故调查组的机关或者铁路管理机构同意，事故调查组工作即告结束。组织事故调查组的机关或者铁路管理机构应当自事故调查组工作结束之日起15日内，根据事故调查报告，制作事故认定书。事故认定书是事故赔偿、事故处理以及事故责任追究的依据。可见公布“雷击”造成事故原因的程序、主体、内容、方法均不合法。
2、赔偿限额与法律冲突识别：
铁路运输交通事故的赔偿应当采用综合赔偿办法，国务院《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》规定的限额赔偿与法律规定存在冲突或不一致，应当依据立法法规定，适用民法通则及侵权责任法规定，试行就高赔偿的标准。
条例规定：事故造成铁路旅客人身伤亡和自带行李损失的，铁路运输企业对每名铁路旅客人身伤亡的赔偿责任限额为人民币15万元，对每名铁路旅客自带行李损失的赔偿责任限额为人民币2000元。但本条例同时规定：铁路运输企业与铁路旅客可以书面约定高于前款规定的赔偿责任限额。事故造成铁路运输企业承运的货物、包裹、行李损失的，铁路运输企业应当依照《中华人民共和国铁路法》的规定承担赔偿责任。除本条例第三十三条、第三十四条的规定外，事故造成其他人身伤亡或者财产损失的，依照国家有关法律、行政法规的规定赔偿。事故当事人对事故损害赔偿有争议的，可以通过协商解决，或者请求组织事故调查组的机关或者铁路管理机构组织调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。针对铁路运输交通事故的赔偿，采取自愿原则，并非强制限定，此次特大事故造成的损害无法估量，为尽快修复受害者家庭的伤痛，铁路运输企业应当坚持就高不就低的赔偿原则，以切实体现党和国家以人为本的宗旨。
3、五评“签约得奖”：
有关部门为尽快处理事故，采取承诺签约得奖的做法很可笑。一来责任还未得到法定结论，赔偿基础不存在，依据法律规定，赔偿是在责任划分清楚的前提下进行，责任未清，赔偿必然无法可依；二来赔偿标准尚未统一，依据侵权责任法规定，同一事故造成多人死亡的，应当按相同的数额确定死亡赔偿金的标准，有关部门确定的基数也未得到赔偿权利人的认同，处于异议阶段，这种承诺难以得到伤者家属的认同；三来把生命价值等同于普通商品讨价还价，令人生恶，签约就多给，不签就少给，这是拆迁案件中拆迁人采取的手段，被铁道部拿来要挟受伤者，社会民众难以承受；四来为生命开价奖励措施突显政府对生命的极不尊重；五能从中看得出铁方利用民众对法律的不解，诱使受害人签约不平等条款，谋划“个个击破”的即定事实，激化受害者之间的痛苦，给未签约者制造人为障碍，想方设法急于脱出困局，丝毫不考虑伤者的情绪，其用心良苦。